Articolo 54 – Questione di Legittimità Costituzionale? Perplessità.
II° Capitolo Articolo 81 Equilibrio di Bilancio.

Copertura di spesa, equilibrio di bilancio ed Equità intergenerazionale

L’indagine fattuale commissionata dal GUP di Palermo all’INPS, è quella di stabilire, anche in linea approssimativa ed in relazione al ricalcolo pensionistico dovuto all’applicazione attuale dell’art.54, tenuto conto della durata media della vita, quanto risulti finanziato dall’apporto contributivo e quanto posto a carico della fiscalità generale. E ciò al fine di rilevare in che misura, tale quid pluris incidente sulla fiscalità generale, trovi la sua copertura nella legge di spesa, nell’equilibrio di bilancio e nel rispetto dell’equità intergenerazionale.

Ricordiamo, qui di seguito, il punto dell’Ordinanza che ci riguarda :-“…omissis……………,

con l’Art. 81 sotto i profili della copertura della legge di spesa, dell’equilibro di bilancio e dell’equità intergenerazionale; ritenuto che tale valutazione in diritto presuppone un accurato accertamento in fatto, al fine di verificare quanta parte del trattamento pensionistico, di cui all’invocato art. 54, sia finanziata con i contributi versati dal lavoratore e dal datore di lavoro e quanta parte, invece, ricada sulla fiscalità generale.

La richiesta, così come formulata dal Giudicante, impone all’INPS una vera e propria “Probatio Diabolica”, a cui l’Ente risponderà, se risponderà, non solo con macroscopiche approssimazioni ma anche con i soliti dati indifferenziati di bilancio ove vengono contabilizzati promiscuamente i conti del settore previdenziale con quelli del settore assistenziale.

Infatti, considerato che l’apporto contributivo per tutti i dipendenti pubblici nel periodo dell’applicazione del sistema retributivo (cioè sino al 31.12.1995) era corrisposto dallo Stato, quale datore di lavoro, nella misura omnicomprensiva del 33%, la differenza di trattamento fra personale civile e quello militare (Limitato a chi vantava l’anzianità utile al 31.12.95 fra 15 e 20 anni) si concretizza nella diversità delle quote applicate rispettivamente del 35% e del 44%.

Ebbene, l’INPS, prima di avventurarsi in qualsiasi calcolo, dovrebbe indicarci il numero dei beneficiari dell’applicazione dell’art.54, cioè quanti, arruolati negli anni 1981,1982 e 1983 (oltre i casi di chi comunque raggiunge i 15 anni di servizio utile al 31/12/95) , verrebbero a godere di tale beneficio.

E poiché il dato richiesto dal GUP (Differenza fra la parte della pensione finanziata dai contributi e quella finanziata dalla fiscalità generale) è costituito dal prodotto di una moltiplicazione fra il numero dei beneficiari e la somma derivante dal calcolo della pensione che spetterebbe in applicazione dell’art. 54 , ne consegue che il risultato finale sarebbe la componente di due elementi; di un moltiplicando ( riguardante l’incerto numero dei beneficiari) e di un moltiplicatore (Costituito da un sistema di calcolo dichiarato illegittimo o non identificato specificamente).

Elementi e criticità, che renderebbero il dato fattuale richiesto dal GUP, costituito dalla differenza fra quanto attualmente percepito e quanto si percepirebbe con l’applicazione dell’art. 54, assolutamente inaffidabile per essere posto quale elemento valutativo della prognosi di costituzionalità con cui si vorrebbe investire il beneficio in narrativa.

Comunque, qualsiasi sia il dato numerico che, in un grande sforzo di fantasia, l’INPS vorrà fornire al Giudicante (In sede di appello è stata sparata la cifra ingiustificata di 500 milioni di euro), questo non verrà certamente a ledere il dettato costituzionale dell’art. 81 della Carta Costituzionale.

Infatti:

A) La copertura della Legge di spesa

Introdotta con il DPR 1092/1973, la riforma, per quanto attiene al regime previdenziale, non aveva necessità alcuna di indicare le coperture di spesa che l’introduzione dell’art.54 avrebbe potuto comportare. La statuizione in narrativa, infatti, non prevedeva un espresso indebitamento a carico dello Stato, ma in quanto destinata a stabilire una discriminazione endogena al sistema previdenziale del tempo fra personale civile e militare, era stata concepita avendo riguardo agli equilibri economici interni al sistema previdenziale.

Ed il bilancio previdenziale, allora come ora, era fortemente in attivo, nel senso che il Sistema Previdenziale (Al tempo molto più articolato – INPDAP, ENPALS, INPDAI-) presentava complessivamente un attivo di bilancio per contributi incassati molto più alto dei costi derivanti dalle pensioni pagate.

E tale sistema (Oggi unificato sotto l’INPS), risultava, come risulta ancor oggi per le considerazioni che faremo di seguito, in sostanziale equilibrio, data l’ampia possibilità di assorbimento endogeno della spesa, per cui il DPR 1092/1973 e con esso la spesa riguardante l’art. 54, non aveva alcuna necessità di ottemperare all’obbligo di copertura della legge di spesa, obbligo che , si badi bene, è divenuto stringente solo dopo l’approvazione della modifica costituzionale del testo dell’art. 81, cioè dal 20 aprile 2012 con la Legge Costituzionale nr. 1.

B) L’equilibrio di bilancio

Quando si parla di equilibrio di bilancio, l’INPS, al fine di accreditare la presenza di un saldo negativo, nel Rapporto 5 dell’anno 2018 in riferimento ai dati contabili del 2016, indica la “spesa pensionistica” in 218,504 miliardi di euro a fronte di entrate contributive per €. 196,522 con uno sbilancio a saldo negativo di €.21,891 miliardi di euro.

Ma tali dati sono omnicomprensivi e riguardano tutte le voci di spesa, sia quella “pensionistica previdenziale” che quella impiegata per il “settore assistenziale”.

Senza volerci addentrare nella complessa analisi delle singole partite economiche, per es. del costo della GIAS (Gestione interventi Assistenziali- Pens. Invalidi Civili, indennità accompagnamento, pensioni ed assegni sociali, pensioni di guerra, integrazioni al minimo di prestazioni previdenziali, disoccupazione, maggiorazioni sociali etc. etc.) e del costo della GTP (Gestioni Prestazioni Temporanee- quale cassa integrazione ordinaria e speciale, integrazione assegni familiari etc. etc.), e considerato che l’INPS, quale sostituto di imposta, sulle pensioni erogate versa allo Stato €. 49,773 miliardi, ne consegue che il Bilancio dell’Ente incassa da datori di lavoro e dipendenti la somma di 185,00 miliardi di euro a fronte di prestazioni per erogazioni pensionistiche di € 157,00 miliardi, con un saldo attivo di ben 28 Miliardi di euro.

Ebbene, nel caso che ci investe, essendo la spesa dovuta al ricalcolo delle pensioni in applicazione dell’art. 54, una spesa di carattere meramente previdenziale, essa andrà inserita, calcolata e valutata all’interno delle partite economiche del bilancio previdenziale, il quale, come abbiamo visto presentando un saldo attivo di ben 28 miliardi di Euro risulta facilmente assorbibile dal sistema strettamente previdenziale che permane nel suo sostanziale equilibrio.

Non va dimenticato, poi, che la spesa per l’art.54, riguarda un numero ben limitato di beneficiari e per tale ragione risulta talmente contenuta che è inidonea a determinare una significativa alterazione dell’equilibrio di bilancio.

D’altro canto, ove il Giudicante volesse adeguarsi alla fictio juris di un bilancio pensionistico formalmente prospettato nella sua globalità con saldo negativo, e per tal motivo volesse perorare, sollevando la questione di legittimità costituzionale, il sacrificio del diritto quesito da un numero limitatissimo di pensionati, dovrebbe anche chiedere conto all’INPS di come abbia gestito nel tempo gli investimenti patrimoniali effettuati proprio con i denari dei contributi dei pensionati.

Infatti, se è vero che l’attuale patrimonio immobiliare dell’INPS è anche il prodotto della sommatoria patrimoniale dei vari enti confluiti nell’Istituto ( INPDAP, ENPALS, INPDAI ed enti minori), è vero anche che la sua consistenza attuale, ammontante a circa 2,5 milioni di euro, è notoriamente oggetto non di semplice “mala gestio” ma di vera e propria “pessima gestio” .

E senza alcuna vena polemica, si ritiene sarebbe stato significativo se il Giudicante avesse richiesto all’INPS , come dato fattuale da considerare per i parametri di costituzionalità, una comparazione fra il costo di acquisto degli oltre 30.290 immobili di sua proprietà, rivalutato ad oggi, e l’attuale valore di mercato a cui vanno detratti i costi di gestione annui rivalutati ( dai -60 ai -80 milioni annui), per verificare quale reale tasso di redditività ha avuto l’investimento dei denari provenienti da lavoratori e datori di lavoro.

Ne emergerebbe un depauperamento del patrimonio contributivo che, mimetizzato nelle pieghe di un bilancio che rimane oscuro al cittadino lavoratore, è stato, dalla “mala gestio” dell’Ente, indebitamente posto a carico dei pensionati e non certo a carico della “fiscalità generale”.

Ma tale interessante dato, non è stato richiesto dal giudicante né l’INPS ha intenzione alcuna, a dispetto dell’assunta trasparenza che i bilanci pubblici dovrebbero avere, di renderlo noto alla collettività.

Ne consegue che, analizzato contabilmente sotto il profilo sostanziale e prettamente previdenziale, il ricalcolo pensionistico con l’art. 54, non altera affatto il bilancio della “previdenza” dell’Ente, né tanto meno, può andare ad incidere in forma significativa in quello dello Stato.

Detto ciò, per soddisfare la richiesta del GUP della Regione Sicilia, si pone il problema di quale aliquota di rendimento annuale, quindi di quale sistema di calcolo, l’INPS vorrà applicare per poter determinare la differenza fra la pensione percepita e quella che scaturirebbe con l’applicazione dell’art. 54 in quota retributiva.

Attualmente l’INPS, equiparando i militari ai civili, ha applicato per il primi 15 anni la percentuale annuale del 2,33% per poi applicare, per il quinquennio successivo la percentuale del 1,80%, effettuando l’operazione: 2,33×15= 35% + 1,80%x5= 9% per un totale del 44%. Ma tale forma di conteggio non solo è stato dichiarato illegittimo da tutte le Sezioni della Corte dei Conti Centrale di Appello, ma la sua applicazione non porterebbe, ovviamente, nella comparazione richiesta ad alcuna differenza contabile.

Dal Ministero del Tesoro (oggi MEF) e dalla Giurisprudenza sono ricavabili due sistemi di calcolo:

Le modalità con cui l’art. 54, comma 1, DPR 1092/1973 debba essere applicato anche nel sistema pensionistico misto sono deducibili dalla circolare del Ministero del Tesoro n. 57 del 24/06/1998 che impartisce direttive a tutti gli Uffici per il calcolo, tra l’altro della pensione Retributiva, prevedendo la divisione della stessa nelle due quote A e B.

Certamente, il meccanismo di computo descritto nella circolare è perfettamente attuabile anche per la determinazione della quota retributiva maturata nel sistema misto che, come noto, si articola in Quota A per le anzianità sino al 31.12.1992 e Quota B per le anzianità dal 1.01.1993 al 31.12.1995.

Applicando l’art. 54 c.1 e i criteri della circolare di cui sopra, possiamo dunque calcolare l’ammontare delle aliquote A e B come segue.

Posto che l’aliquota complessiva di rendimento deve essere il 44%, per la suddivisione e il calcolo delle quote A e B si provvede rispettivamente a determinare l’aliquota in Quota A moltiplicando l’aliquota annuale del 2,2% per gli anni di servizio maturati al 31/12/1992.

L’aliquota in quota B viene determinata per differenza tra l’aliquota di rendimento corrispondente al totale delle anzianità raggiunto al 31/12/95 ( 44%) e la percentuale determinata in Quota A.

Questo criterio è stato acquisito dalla Giurisprudenza in particolare dalla sezione Territoriale della Puglia che per prima, oltre a riconoscere il diritto al ricalcolo ha voluto concretizzare il ragionamento giuridico, con un’ipotesi di conteggio realistica.

2°) il secondo criterio Giurisprudenziale di calcolo è stato indicato dalla Sez. territoriale CdC Calabria (Sent.46/2018) condiviso in sede di Appello dalla Seconda Sezione della CdC Centrale (Sent. 208/2018) e poi anche dalle altre, che ritiene di applicare la percentuale di rendimento annuo del 2,93% sino al 15° anno (2,93×15= 44%) considerando gli anni successivi come neutri e quindi da non valutare.

Trattasi dunque di due diverse soluzioni nell’ambito dell’attribuzione delle due quote A e B della parte retributiva del trattamento pensionistico fondate su due soluzioni di calcolo che comunque partono dal medesimo presupposto ovvero che debba essere attribuita l’aliquota del 44% al personale militare che abbia raggiunto 15 anni di anzianità al 31/12/95.

E sarebbe interessante se l’INPS ci indicasse quale criterio di calcolo verrà ad adoperare per rispondere al GUP di Palermo, anche perché, in tal modo, si impegnerebbe a stabilire la modalità del futuro calcolo che dovrà seguire, evitando ulteriori eventuali contenziosi in sede di giudizi di ottemperanza.

All’esito di questa breve analisi del panorama giuridico e giurisprudenziale, ne consegue che l’INPS, da una parte non è in grado di indicare il numero effettivo dei beneficiari dell’art. 54, e dall’altra non ci dice in base a quale criterio di calcolo verrà a condurre l’operazione richiestagli.

Anche la situazione descritta, incidendo sugli elementi valutativi di base, la cui incertezza rischia di pregiudicarne i contenuti, non può che aggiungersi alle perplessità e criticità già sollevate nell’analisi dell’intera problematica di costituzionalità.

C) L’equità intergenerazionale

Su quest’ultimo punto, infine, dobbiamo rilevare come “l’equità intergenerazionale” sia stata di recente affermata dalla Sentenza 250/2017 della Corte Costituzionale pronunziata in materia di perequazione pensionistica riguardo al D.L. 65/2015 (Legge Poletti) dichiarata costituzionalmente legittima anche perché tendeva ad assicurare “…la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, anche in funzione della salvaguardia della solidarietà intergenerazionale.”

Nel conterminare il principio di “ solidarietà intergenerazionale”, il Giudice delle Leggi, con Sentenza n. 175/2016 di reiezione della questione di legittimità costituzionale riguardante il contributo di solidarietà imposto dall’art. 1 comma 486 Legge 147/2013, ha evidenziato come i contributi di solidarietà “ devono operare all’interno dell’Ordinamento Previdenziale, come misura di solidarietà forte, mirata a puntellare il sistema pensionistico, e come sostegno previdenziale ai più deboli, anche in un’ottica di mutualità intergenerazionale, siccome imposto da una situazione di grave crisi del sistema stesso.”

Ed ancora rilevante è la Sentenza n. 275/2016 ove la Corte ha respinto l’idea che vi sia un qualche primato assoluto dei vincoli finanziari rispetto alla garanzia dei diritti sociali: “Non tutti i diritti debbono essere sempre assoggettati ad un vaglio di sostenibilità nel quadro complessivo delle risorse disponibili” poiché invece “è la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione.”

Quello dell’equilibrio di bilancio non è dunque un valore in grado di prevalere sempre e comunque sui diritti sociali e, per quanto qui rileva, sui diritti alle prestazioni previdenziali.

Inoltre, quando la Corte si riferisce alla “mutualità intergenerazionale”, “all’equità intergenera-zionale” , presta sostanziale attenzione al rischio che politiche di spesa non ponderate (e non sufficientemente giustificate) possano tradursi in un pregiudizio per le future generazioni .

E non potendo il “dovere di solidarietà intergenerazionale” essere giustiziabile con effettività, è necessaria l’analisi del bilanciamento che richiede l’esame dei singoli casi e della loro peculiarità.

Sulla scorta di tali presupposti, tornando al caso che ci riguarda, e per tutte le ragioni evidenziate nei due Capitoli in cui abbiamo voluto suddividere l’intervento in materia, appare decisamente improbabile che una maggior spesa legata al ricalcolo delle pensioni in applicazione dell’art. 54, possa incidere sull’equilibrio di bilancio a tal punto da ledere quell’equità intergenerazionale presidio della salvaguardia delle future generazioni.

In tal senso, anche se sommariamente, si è già espressa la Seconda Sezione della Corte Centrale di Appello con la Sentenza 208/2019 ove ha ritenuto che la norma in esame risponde “……ai canoni di uguaglianza e ragionevolezza, venendo in rilievo la discrezionalità del legislatore nel disciplinare la materia, che non evidenzia profili di irragionevolezza.”

Queste le più rilevanti perplessità che ci affaticano nello studio, ma che ci fanno ritenere manchino, nel nostro caso, i presupposti per incardinare una questione di non manifesta infondatezza della legittimità costituzionale dell’art. 54.

Fonti: i Dati riguardanti il Bilancio INPS 2018 sono stati tratti da “ Centro Studi e Ricerche Itinerari Previdenziali” presieduto dal Prof. Alberto Brambilla

Articolo 54 – Questione di Legittimità Costituzionale? Perplessità.
I° Capitolo Articolo 3 eguaglianza e ragionevolezza

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Arezzo – 25 MARZO 2020

Avv. Guido Chessa

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